سپیده قاسمی:
نظام بهره‌برداری تعارف متعددی دارد، اما اساساً تلفیقی از مدیریت عوامل و منابع تولید است که امکان بهره‌وری بیشتر و دستیابی به توسعه پایدار کشاورزی را فراهم می‌کند. اهمیت برقراری این نظام از آنجایی مشخص می‌شود که نقش پررنگی در مدیریت سرزمین، توسعه پایدار کشاورزی وروستایی و تأمین امنیت غذایی در هر کشور دارد.
نظام بهره‌برداری رسمی و نوین نخستین‌بار پیش از انقلاب با اجرای قانون اصلاحات اراضی مورد توجه قرار گرفت، پس از آن با یک وقفه طولانی در سال ۱۳۶۸ در وزارت کشاورزی سابق با محوریت تشکیل شرکت‌های تعاونی تولید و کشت و صنعت‌ها مجدد در دستور کار قرار گرفت، اما تشکیل شرکت‌های سهامی زراعی با دستور محمود حجتی وزیر جهاد کشاورزی در دولت اصلاحات در سال ۱۳۸۴ دوباره احیا شد و در سال ۱۳۹۰ هیأت وزیران اساسنامه این شرکت‌ها را اصلاح کرد.
نادر علیزاده، مدیرکل دفتر نظام بهره‌برداری سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران در گفت‌وگو با خبرنگار ایانا اجرای نظام بهره‌برداری را مهمترین مأموریت حاکمیتی بخش کشاورزی و مؤلفه‌های اصلی توسعه پایدار این بخش می‌داند و هدف آن را افزایش بهره‌وری عنوان می‌کند.
در ادامه از اهمیت اجرای نظام بهره‌برداری در صنعت کشاورزی و چگونگی اجرای آن پرسیده‌ایم که از نظر شما می‌گذاریم.
*************
نظام بهره‌برداری پیش از نیز در ایران تهیه و اجرا شده است، چه تفاوت بین نظام جدید و نظام پیش از انقلاب وجود دارد؟ مراحل اجرای آن به چه شکل خواهد بود؟
در تعریف جدید نظام بهره‌بردای قائل به مدیریت فرآیندها هستیم، به این تعبیر که در آن به تمام ابعاد قانونی، فنی، اقتصادی و اجتماعی توجه شده است. مراحل در نظام بهره‌برداری جدید نیز این‌گونه طی می‌شود؛ امکان‌سنجی منطقه پیشنهادی، طراحی الگوی نظام مناسب براساس ظرفیت‌های سرزمینی و شکل‌گیری و استقرار نظام، انجام عملیات زیربنایی و آب و خاک در قالب طرح تجهیز، نوسازی و بهسازی و در نهایت مرحله‌ای که منجر به پایداری الگو توسعه کشاورزی می‌شود ایجاد زنجیره تأمین است نکته دیگر اینکه در رویکردهای جدید با توجه به محدویت منابع آب در ایران، طراحی نظام بهره‌برداری بر اساس کمیت و کیفیت منابع آب صورت می‌گیرد و قائل هستیم که مدیریت آب و زمین باید توأمان انجام شود و تفکیک آن را به صلاح ذی‌نفعان اصلی یعنی کشاورزان و تولیدکنندگان نمی‌دانم.
بیش ترین تمرکز نظام بهره‌برداری در ایران بر چه عوامل و منابعی است؟
نظام بهره‌برداری میتواند بر اساس نیاز هر کشور برای عوامل و منابعی مختلفی طراحی شود، اما بیش ترین تمرکز نظام بهره‌برداری که در ایران اجرا می‌شود بر مدیریت منابع آب و زمین است.
نخستین‌بار نظام بهره‌برداری در ایران در چه تاریخی و با چه اهدافی طراحی و اجرا شد؟
پیش از انقلاب با اجرای قانون اصلاحات اراضی پیامدهای همانند؛ خرد شدن زمین، پراکندگی زمین و خلاء مدیریت تولید گریبان‌گیر صنعت کشاورزی کشور شد. هرچند اهداف اصلاحات ارضی این نبود، اما چون چشم‌انداز مشخصی برای این طرح تعیین نشده بود، زمین‌های کشاورزی به سمت خرد شدن رفت و نتایج آن شد که تقسیم اراضی به جای اصلاح اراضی اتفاق افتاد. ایران نخستین قدم خود را در اجرای نظام بهره‌برداری در سال ۱۳۴۶ با تصویب قانون شرکت‌های سهامی - زراعی برداشت، این قانون که با هدف جلوگیری از خرد شدن اراضی در مجلس به تصویب رسیده بود در سال ۵۲ اصلاح شد. الگوی دومی که هم‌راستای این نظام بود در سال ۱۳۴۷ با هدف بهره‌برداری مناسب از اراضی در پایاب سدها با ایجاد شرکت‌های کشت و صنعت به تصویب مجلس آن زمان رسید. در سال ۱۳۴۹ الگوی سوم این نظام به‌صورت قانون تعاونی کردن تولید با هدف یکپارچه شدن اراضی تصویب شد، به این ترتیب نخستین‌بار نظام بهره‌برداری در ایران بر پایه سه الگو شکل گرفت البته این قانون سوم در دولت یازدهم با ظرفیت‌های بالایی در سال ۱۳۹۳ اصلاح و به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.
پس از انقلاب اجرای نظام بهره‌برداری به چه صورت انجام شد؟
الگوهای شرکت‌های سهامی - زراعی، شرکت‌های کشت و صنعت و تعاونی‌های تولید به‌عنوان سازمان‌های تولید الگوهای رسمی نظام بهره‌برداری هستند و الگوی جدیدی به آنها اضافه نشده است، اما در کنار این الگوها سایر الگوهای تحت عنوان سامانه‌های عرفی نیز وجود دارند مثلاً گروه‌های مشاع یا گروه‌هایی که در نظام اجتماعی روستا شکل گرفتند و به تأسی از فرهنگ آن روستا ایجاد شده‌اند که می‌توانند اهداف نظام بهره‌برداری را تأمین کنند.
سرنوشت شرکت‌هایی که پیش از انقلاب و بر اساس تعریف الگوهای نظام بهره‌برداری شکل گرفته بودند، چه شد؟
بر اساس قانون قبل از انقلاب ۹۳ شرکت سهامی زراعی ایجاد شد که متأسفانه پس از انقلاب و با وقفه‌ای که در اجرای این قانون رخ داد از این تعداد تنها چهار شرکت فعال باقی ماند تا اینکه با تصویب دولت در سال ۱۳۸۴ با اجرای نظام بهره‌برداری این شرکت‌ها به ۳۰ شرکت افزایش یافتند و ۷۵ هزار شرکت را تحت پوشش قرار دادند. شرکت‌های تعاونی تولید نیز قبل از انقلاب ۳۹ شرکت بودند که بعد از انقلاب با استقبال کشاورزان و روستاییان و سیاست‌های حمایتی دولت رشد به ۱۳۶۰ شرکت رسیدند و حدود سه میلیون و ۲۰۰ هزار هکتار را تحت پوشش قرار دادند. همچنین ۱۶ کشت و صنعتی که بر اساس قانون ایجاد شرکت‌های بهره‌برداری در پایاب سدها ایجاد شده بودند همگی به‌جز سه شرکت آن به بخش خصوصی منتقل شد.
نظام بهره‌برداری جدید کدام الگوها را بیشتر مورد توجه قرار داده است؟
الگوی که در نظام بهره‌برداری پس از اصلاح بیشتر به آن توجه شده است، الگوی ایجاد و توسعه شرکت‌های تعاونی تولید و شرکت‌های کشت و صنعت خصوصی است. چرا که این الگو بیش ترین ظرفیت را برای رسیدن به اهداف نظام بهره‌برداری دارند. البته در برنامه ششم توسعه ایجاد ۱۰۰ شرکت کشت و صنعت خصوصی، ۱۰۰ شرکت سهامی زراعی و ۳۰۰ شرکت تعاونی تولید در نظر گرفته شده است، اما برای اجرای کشت و صنعت‌های خصوصی بنا به دستور وزیر جهاد کشاورزی قرار است خط اعتباری ۱۰ هزار میلیارد ریالی جداگانه ایجاد شود تا شرکت‌های کشت و صنعت در مقیاس‌های کوچک و متوسط مقیاس شکل بگیرند.
آخرین وضعیت روند خرد شدن اراضی کشور چگونه است؟ آیا آمار قابل اتکایی در این زمینه وجود دارد؟
نتایج آخرین سرشماری کشاورزی در سال ۹۳ در امور زمین نگران‌کننده است آمار نشان می‌دهد خرد شدن اراضی نسبت به سرشماری‌های گذشته روندی نامناسبی را طی کرده است، به‌طوری که ۵۲ درصد از زمین‌های کشاورزی زیر دو هکتار قرار دارند که از این مقدار ۳۷ درصد کمتر از یک هکتار هستند. همچنین بر اساس نتایج این سرشماری ۳۸ درصد از این زمین‌ها کمتر از پنج هکتار، ۲۰ درصد بین پنج تا ۲۰ هکتار و چهار درصد ۲۰ تا ۵۰ هکتار بوده است و فقط یک درصد در طبقه واحدهای بهره‌برداری بزرگ‌مقیاس قرار دارند.
مهمترین دلایل خرد شدن اراضی در کشور ما چه مواردی هستند؟
خرد شدن اراضی دلایل زیادی دارد، اما مهمترین آنها در کشور ما اجرای قانون اصلاحات ارضی، مسائل حقوقی نظیر قانون ارث، مسائل اقتصادی و بالا رفتن ارزش زمین در برخی از استان‌ها و تمایل به تغییر کاربری است.
ادامه خرد شدن اراضی صنعت کشاورزی را با چه چالش‌هایی روبه‌رو می‌کند؟
خرد شدن اراضی صنعت کشاورزی را با چالش‌های زیادی روبه‌رو می‌کند که مهمترین آنها کاهش بهره‌وری، کاهش امکان به‌کارگیری ماشین‌آلات کشاورزی و کاهش درآمد کشاورزان است.
از تغییرات جدید در نظام بهره‌برداری بگویید؟ این تغییرات شامل چه مواردی هستند؟
تصویب آیین‌نامه‌های قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی و ایجاد قطعات مناسب فنی اقتصادی مصوب ۱۳۸۵ مجلس شورای اسلامی در دولت است. در آیین‌نامه‌های جدید این قانون که در مورخ ۱۵ اسفندماه ۹۵ به تصویب هیأت وزیران رسید تعیین حد نصاب زمین برای اشخاص حقیقی و حقوقی است که امکان تجمیع و یکپارچه‌سازی اراضی افزایش یافت، در این آیین‌نامه‌ها امکان تشکیل شرکت‌های تعاونی تولید، سهامی - زراعی و کشت و صنعت‌ها در مقیاس‌های کوچک و متوسط فراهم شده است و دیگر اینکه حد نصاب‌ها به تفکیک شهرستان‌های کشور تعیین شد؛ چرا که یکی از مشکلات عدم اجرای آیین‌نامه قبلی این بود که حد نصاب تعیین‌شده برای تمام مناطق یک استان همسان بود که این امر با توجه به تنوع اقلیم امکان اجرایی شدن نداشت.
چه پیش‌بینی‌هایی را برای مدیریت مناسب آیین‌نامه‌ها انجام داده‌اید؟
برای مدیریت مناسب آیین‌نامه‌ها، اجرای آن توسط کارگروه ملی یکپارچه‌سازی و جلوگیری از خرد شدن اراضی به ریاست وزیر جهاد کشاورزی و نمایندگان دستگاه‌های ذی‌ربط راهبری و رصد می‌شود.
در اجرای این آیین‌نامه، بحث‌های حقوقی مانند قانون ارث چگونه مدیریت خواهد شد؟ با این موضوع چه برخوردی می‌شود؟
خرد شدن اراضی بیش از اینکه متأثر از مشکلات حقوقی و قانون ارث باشد، عمدتاً اقتصادی است چرا که در اراضی خرد امکان تولید محصول با ارزش اقتصادی مناسب به‌دلیل بالا بودن هزینه و تأمین نیاز اقتصادی خانواده وجود ندارد و این امر روند خرد شدن را تشدید می‌کند، البته در این آیین‌نامه‌ها ابزار تشویقی خوب دیده شده است؛ مثلاً بر اساس بند (۹) آیین‌نامه دولت ۱۰۰ درصد عملیات اجرای آب و خاک و امور زیربنایی را برای کشاورزانی که تمایل دارند در یکی از الگوهای رسمی نظام‌های بهره‌برداری سازماندهی شوند بلاعوض انجام می‌دهد در عین حال در آیین‌نامه جدید صدور سند پایین‌تر از حد نصاب تعیین‌شده برای اشخاص حقیقی یا حقوقی ممنوع شده است تا به‌عنوان عامل بازدارنده عمل شود. در نهایت باید با اقدامات فرهنگ‌سازی، اقتصادی کردن تولید و استفاده از ابزارهای تشویقی به‌عنوان عوامل پیش‌برنده در این امر مهم گام برداشت تا منابع آب و خاک خود را در عرصه کشاورزی حفط کنیم.
شما گفتید الگوی جدیدی برای نظام بهره‌برداری تعریف نشده است، اما اخیراً بحث‌های زیادی درباره ایجاد تشکل آب‌بران وجود دارد؟
نظام بهره‌برداری آب و زمین از یکدیگر قابل تفکیک نیستند. در شرایطی که الگوهای موجود مثل تعاونی‌های تولید، شرکت‌های سهامی - زراعی طبق قانون دارای اساسنامه و ظرفیت حقوقی بالای هستند چه لزومی به ایجاد تشکل جدیدی است. هدف نهایی تشکل آب‌بران این است که بهره‌وری آب بالا برود در حالی که افزایش بهره‌وری آب دارای فاکتورهای مؤثر زیادی است، به این معنا که زمانی می‌توانیم بهره‌وری آب را بالا ببریم که سایر فاکتورها مانند نیروی انسانی، عملیات به‌زراعی، به‌نژادی و اجرای عملیات آب و خاک و مؤلفه‌های نرم‌افزاری دیگر را نیز در نظر بگیریم. به‌عنوان مثال استفاده از بذر مرغوب و اصلاح‌شده باعث افزایش ۱۵ تا ۲۰ درصدی عملکرد می‌شود؛ لذا به‌دلیل مباحث کارشناسی و سایر دلایل فنی و حقوقی است که باید مدیریت توأمان آب و زمین را باهم داشت.
آیا الگوی جدیدی به نام تشکل آب‌بران به نظام بهره‌برداری اضافه شده است؟ اگر این طور است هم‌اکنون در کدام استان‌ها فعال هستند. گزارشی از وضعیت موجود آن ها بدهید؟
در پانزدهمین جلسه شورای عالی آب طرح احیای و تعادل بخشی آب‌های زیرزمینی توسط این شورا به تصویب رسید، این طرح ۱۵ پروژه دارد که اجرای سه پروژه آن در تعهدات وزارت جهاد کشاورزی است که از این ۳ مورد یکی موضوع ایجاد تشکل آب‌بران است. برای اجرای درست و کارشناسی این مصوب شورای عالی آب جلسات متعدد را با وزارت نیرو برگزار کردیم که منجر به امضاء یک تفاهم‌نامه ۴ جانبه بین مهندس میدانی معاونت آب و آبفای وزرات نیرو، مهندس اکبری، معاون آب وخاک وزارت جهاد کشاورزی، مهندس حاج‌رسولی‌ها، مدیرعامل شرکت مدیریت منابع آب ایران و آقای صفایی، رئیس هیأت‌مدیره و مدیرعامل سازمان مرکزی تعاون روستایی شد بر اساس این تفاهم‌نامه ما فعالیت‌های اجرای این موضوع را پیگیری می‌کنیم. سازمان تعاون روستایی معتقد است باید در دل الگوهای قانونی موجود نظام‌های بهره‌برداری، ساختار آب تعریف شود و این الگوها مدیریت آب و زمین را همراه هم بر عهده بگیرند و نباید در کنار این تشکل‌ها موجود دوباره نهادسازی دیگری انجام شود، به عبارت دیگر باید حرکت ما در جهت هم‌افزایی باشد و قرار بر این است که از ظرفیت‌های موجود به نحو احسن استفاده کنیم. با این وجود اگر در جایی الگوی وجود نداشته باشد و تشخیص مردم این باشد که به سوی یک نهاد دیگری بروند قطعاً بر اساس نیاز مردم یک نهاد مناسب بهره‌برداری دیگر ایجاد خواهد شد.
شنیده‌ها حاکی از آن است که در طراحی نظام بهره‌برداری از تجربیات آژانس بین‌المللی جایکای ژاپن استفاده شده است، نحوه مدیریت آب ژاپنی‌ها چگونه است و چه تغییراتی در نظام بهره‌برداری داد؟
همکاری آژانس بین‌المللی جایکای ژاپن تجربه بسیار خوبی برای استقرار مدیریت مشارکتی آب بود، به‌طوری‌که پس از پایان این پروژه مشترک که در یکی از شرکت‌های تعاونی تولید استان گلستان انجام شد، در طراحی نظام بهره‌برداری بازنگری انجام شد. این تجربه به ما نشان داد که باید طراحی نظام بهره‌برداری را از پایین شروع کرد یعنی ابتدا با یک رویکرد مشارکتی و استفاده از فنون تسهیل‌گری که امکان به‌کارگیری تکنیک‌های مشارکی در آن فراهم است کشاورزان را در گروه‌های هم آب شکل داد سپس با همکاری و گفت‌وگو بین کشاورزان و کارشناسانی که به‌عنوان تسهیل‌گر (در این بخش که میتواند از جانب وزارت جهاد کشاورزی یا وزارت نیرو به‌کار گرفته شود) نهاد اولیه را تشکیل داد. به عبارت دیگر نظام بهره‌بردای مرحله‌به‌مرحله از کشاورزان تحت قالب گروه‌های هم‌آب شروع می‌شود سپس الگوی مناسب مانند تعاونی تولید، شرکت سهامی - زراعی یا کشت و صنعت شکل می‌گیرد و در دل این تشکل‌ها یک مدیریت تخصصی آب به‌وجود می‌آید تا مدیریت آب و زمین همراه با هم انجام شود.
چه سیاست‌های حمایتی در اجرای نظام بهره‌برداری در نظر گرفته شده است؟
بخشی از این حمایت‌ها به‌صورت تأمین اعتبار به‌صورت تسهیلات است، در عین حال ردیف بودجه‌ای در دفتر نظام بهره‌برداری تحت عنوان طرح تجهیز و تکمیل شرکت‌ها تعریف شده است تا برای ایجاد زیرساخت‌های اولیه تعاونی‌ها کمک‌های بلاعوض پرداخت شود، همچنین برای اجرای عملیات آب و خاک در شرکت‌های تعاونی تولید و سهامی - زراعی ردیف اعتباری مستقل در سطح وزارتخانه وجود دارد. ضمن اینکه این تشکل‌ها از حمایت‌های حقوقی چه در اصلاح قوانین و مقررات و چه در اسناد بالادستی برخوردار می‌شوند. برای حمایت و توانمندسازی این شرکت‌ها در برنامه ششم توسعه اقدامات لازم درقالب بسته اجرایی پیش‌بینی شده است علاوه براین نظارت بر این شرکت‌ها نیز با راه‌اندازی و نصب نرم‌افزار مدیریت یکپارچه مالی انجام خواهد شد.
کشاورزی خانوادگی به‌عنوان یکی از بخش‌های نظام بهره‌برداری نقش مهمی در تولید کشور ایفا می‌کنند، چه برنامه‌هایی برای این بخش دارید؟
فائو سال ۲۰۱۴ را به‌عنوان کشاورزی خانوادگی نامگذاری کرد. ما این فرصت را غنیمت شمردیم تا از تجربیات این مرکز بین‌المللی استفاده کنیم. این دفتر پیش طرحی را آماده و برای فائو ارسال کرد این طرح مورد اقبال و تأیید فائو قرار گرفت. در هفته گذشته ۲ تن از کارشناسان خبره فائو که تجربیات خوبی در بهبود و ساماندهی کشاورازی خانوادگی داشتند به ایران آمدند. کارشناسان این مرکز از دو استان بازدید داشتند ارزیابی آنها برای همکاری با ما بسیار مثبت بوده است؛ لذا قول مساعد برای همکاری و انتقال دانش فنی مورد انتظار از فائو را به ما دادند. این اقدام میتواند به‌عنوان یکی از اقدامات اساسی دفتر به‌عنوان ساماندهی نظام بهره‌برداری کشاورزی خانوادگی که از اولویت‌های برنامه ششم است، به‌شمار آید.
طرح ارسالی به فائو چه مفادی داشت؟
طرح تهیه‌شده بر اساس ظرفیت‌های قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی استوار است و ظرفیت‌های دیده‌شده در آن شامل؛ اجرای عملیات یکپارچه‌سازی، سازماندهی کشاورزان خرده‌پا، آموزش و توانمندسازی آنها و تنوع‌بخشی فعالیت‌ها، افزایش درآمد آنها، زنجیره تولید پس از تولید تا بازار است.
حرف آخر؟
در دولت یازدهم در بخش کشاورزی اقدامات خوب و مؤثری انجام شده است، اما در مدیریت کشاورزی چند عامل بسیار مهم هستند که شامل آب، زمین، گیاه و انسان است. لذا اعتقاد دارم با یک رویکرد همه‌جانبه و سیستمی می‌توان چالش‌های اساسی بخش را مرتفع کرد؛ لذا امیدوارم دردولت دوازدهم موضوع آب و زمین با همدیگر مورد توجه قرار گیرند، چون این دو نهاده بسار مهم هستند و اهمیت زمین کمتر از آب نیست؛ ضمن اینکه خرد شدن اراضی عامل بازدارنده در توسعه صنعت کشاورزی است. امید است با ادامه این راه در دولت آینده، به مدیریت زمین نیز در کنار آب توجه شود و با صرف وقت بیشتر موضوع مدیریت و پایداری سرزمین، تأمین امنیت غذایی و توسعه پایدار را جدی‌تر بگیرم. در نهایت ساماندهی و توسعه نظام‌های بهره‌برداری تنها راه برون‌رفت از این چالشی است که کشاورزی ما به آن نیاز دارد و دولت‌ها باید به آن به‌عنوان یک وظیفه حاکمیتی توجه بیشتری داشته باشند./
منبع:ایانا
