وضعیت منابع آب در ایران در شرایط بحران است، در وضعیت اجتماعی‌ای قرار گرفته‌ایم که دیگر وجود بحران انکار نمی‌شود و تلاش‌هایی برای تعدیل بحران و اصلاح روند صورت می‌گیرد، اما پرسش‌هایی بزرگ پیش روی همه اقدامات، برنامه‌ها و سیاست‌ها در حوزه آب وجود دارد. آنچه در اینجا ارائه می‌شود پیشنهادهایی در راستای دو هدف است: 1. تضمین آنکه آسیب‌شناسی درستی صورت گیرد؛ و 2. ایجاد تضمین‌های لازم جهت بی‌بازگشت کردن مسیر اصلاحات بر اثر تغییر مدیریت‌ها.
مقدمه
وضعیت منابع آب در ایران در شرایط بحران است. بحران به این معناست که امکان دارد شرایطی پدید آید که به دلیل برآورده نشدن نیازهای آبی یا به دلیل پی‌آمدهای مترتب بر تغییرات در کمیت، کیفیت و توزیع منابع آب، میزانی از بی‌ثباتی در اجتماعات محلی، استانها یا کل کشور پدید آید. البته این فقط نگاهی کوتاه و میان‌مدت به بحران است. بحران در معنایی وسیع‌تر زمانی فرامی‌رسد که به دلیل شدت گرفتن تغییرات در کمیت، کیفیت و توزیع منابع آب، روند توسعه درازمدت کشور برای پاسخ دادن به نیازهای جمعیت فزاینده ضرورت دارد، به تعویق افتاده یا به کلی مختل شود.
بحران آب در قالب کمبود فیزیکی آب برای تأمین نیازها؛ خشک شدن تالاب‌ها و به تبع آن اخلال در همه کارکردهای زیستی، اجتماعی و اقتصادی این اکوسیستم‌های پویا و پیچیده؛ افت شدید آب‌های زیرزمینی؛ فرونشست زمین؛ پیدایش ریزگردها؛ کاهش ظرفیت کشور برای تأمین امنیت غذایی؛ مهاجرت‌های ناشی از بی‌آبی؛ نارضایتی اجتماعی و نهایتاً بروز صورت‌هایی از خشونت در کشور آشکار شده است.
ما خوشبختانه در وضعیت اجتماعی‌ای قرار گرفته‌ایم که دیگر وجود بحران انکار نمی‌شود. رئیس‌جمهور، وزیر نیرو، رئیس سازمان حفاظت محیط زیست و سایر مقامات در دو سال گذشته بر بحران محیط زیست و منابع آب تأکید کردهاند و رسیدگی به این دو بحران در صدر برنامه‌های دولت قرار گرفته است، و تلاش‌هایی برای تعدیل بحران و اصلاح روند صورت می‌گیرد. برای مثال اقدامات زیر آغاز شده است:
طرح تعادل‌بخشی آب‌های زیرزمینی در وزارت نیرو از یک سال پیش در دستور کار قرار گرفته است.
بازنگری در ساخت سدها آغاز شده و به گفته مقامات رسمی، ساخت شماری از سدها به کلی کنار گذاشته شده، برخی در وضعیت راکد هستند و شمار دیگری با بازنگری جدی ساخته می‌شوند.
گفته می‌شود به مطالعات ارزیابی محیط‌زیستی و ارزیابی تأثیرات اجتماعی همه پروژه‌های آبی کشور با جدیت بیشتری نسبت به گذشته توجه می‌شود.
اقداماتی در راستای وارد کردن مطالعات اجتماعی در پروژه‌های آبی آغاز شده است و حتی سخن از طراحی نقشه راه مطالعات اجتماعی آب به میان آمده است.
همه این اقدامات مناسب هستند، اما سه پرسش بزرگ پیش روی همه اقدامات، برنامه‌ها و سیاست‌ها در حوزه آب وجود دارد.
اصلاحات صورت گرفته در سیاست‌ها و اقدامات بر مبنای کدام آسیب‌شناسی منتشرشده، رسمی و مورد اجماع از روندهای منجر به بروز بحران در منابع آبی تعیین و اعمال شدهاند؟
اگرچه اکنون با حضور وزیر محترم نیرو که افراط در سیاست‌های سازه‌ای را شجاعانه بیان کردهاند، بازنگری در سیاست‌ها و اقدامات گذشته شروع شده است، اما چه تضمینی برای تداوم این گونه اصلاحات در آینده، بالاخص با تغییر مدیریت‌ها وجود دارد؟
بخش مهمی از بحران در منابع آب ایران، ضمن لحاظ کردن تغییرات اقلیمی، محصول ناهماهنگی سیاست‌های توسعه و توسعه نامتوازن در بخش‌های آب، کشاورزی، شهرنشینی، صنعتی شدن و بی‌توجهی به حقوق محیط زیست است. چه اصلاحاتی صورت گرفته که متضمن هماهنگی بیشتر این بخش‌ها به سمت توسعه پایدار و تعدیل بحران آب باشد؟ و هر گونه اصلاح صورت‌گرفته با چه سازوکاری تضمین شده است که بازگشت به مسیرهای بحران‌آفرین گذشته را ناممکن سازد؟
آنچه در اینجا ارائه می‌کنم، پیشنهادهایی در راستای دو هدف است: 1. تضمین آنکه آسیب‌شناسی درستی صورت گیرد؛ و 2. ایجاد تضمین‌های لازم جهت بی‌بازگشت کردن مسیر اصلاحات بر اثر تغییر مدیریت‌ها.
ضرورت تاریخ‌پژوهی سیاست‌گذاری آب
اسناد موجود نشان میدهد چند عامل، اصلی‌ترین نقش را در پیدایش بحران منابع آب در ایران اثر داشتهاند. این عوامل عبارتند از:
1. تأکید بر مدیریت عرضه آب بدون توجه کافی به مدیریت تقاضا
2. ناکارآمد بودن نظام اقتصاد آب و ناتوانی در اقتصادی کردن استفاده از آب
3. تأکید بیش از حد بر آب‌های سطحی و محدودیت‌های جدی در منابع مالی مدیریت آب‌های زیرزمینی
4. قوانین مخل مدیریت پایدار منابع آب از جمله قوانین ناظر بر دولتی کردن منابع آب یا تعیین تکلیف چاههای فاقد پروانه بهره‌برداری
5. تصویب طرح‌های توسعه کشاورزی فراتر از ظرفیت اکولوژیک حوضه‌های آبریز
6. عدم ارتقای مناسب بهره‌وری در تولید کشاورزی و شیوه‌های آبیاری
7. تأکید افراطی بر مدیریت سازه‌ای و بالاخص سدها، کانال‌ها و سایر سازه‌های انتقال آب
8. عدم مطالعه اثر احداث سدها بر منابع آب زیرزمینی
9. ندادن حقابه محیط زیست
10. تأثیر معنادار شرکت‌های مهندسی و پیمانکاری بر سیاست‌ها و اقدامات مدیریت منابع آب
11. کنار گذاشته شدن ملاحظات اجتماعی، محیط زیستی و توسعه همه‌جانبه از نظام سیاست‌سازی و سیاست‌گذاری مدیریت منابع آب
12. بی‌توجهی کامل به ظرفیت‌های اجتماعی، مشارکت مردمی، تفویض اختیار و سرمایه اجتماعی در حکمرانی منابع آب
13. ناکارآمدی نظام توسعه کشور در صنعتی‌شدن و ایجاد اشتغال کافی در این بخش، و در نتیجه فشار بر منابع آب و خاک برای اشتغال کشاورزی
14. توسعه نامتوازن شهرنشینی و فشار بر منابع آبی در حوضه‌های آبریز کلانشهرها و شهرها
این چهارده عامل به درجات مختلف، با ترتیب و ترتب‌های متفاوت، میزان‌های متفاوتی از تأثیرگذاری بر پیدایش بحران داشتهاند.
سؤال مهم این است که آیا امروز چرایی بروز و اثرگذاری این عوامل مشخص شده است؟ آیا ما امروز به دقت می‌دانیم:
- چرا در حالی که یک وزارتخانه متولی آب‌های سطحی و آب‌های زیرزمینی بوده، تفاوت بسیار شدیدی میان منابع مالی اختصاص‌یافته به این دو نوع منبع به مدت بیش از سه دهه تداوم یافته است؟
- چرا شرکت‌های مشاور و پیمانکار به قدرت تعیین‌کننده‌ای در سیاست‌گذاری آب تبدیل شدند و سازوکار این تأثیرگذاری چه بوده است؟
- چرا علی‌رغم سیاست‌های کلی آب و همچنین مصوبه سال 1382 دولت درباره راهکارهای بلندمدت مدیریت منابع آب، دادن حقابه محیط زیست، انجام اقدامات غیرسازه‌ای، رعایت ظرفیت تحمل حوضه‌های آبریز، استحصال آب از منابع زیرزمینی بدون تجاوز از سطح بیلان منفی دشت‌ها در سال 1382، و تنظیم ساختار سازمان مدیریت منابع آب کشور با ملحوظ نمودن حوضه آبریز صورت نگرفته است؟
- چرا امری بدیهی نظیر مطالعه تأثیر سدها بر منابع آب زیرزمینی به حد کفایت انجام نشده است؟
- چرا پهنه‌بندی و بررسی مخاطرات فرونشست زمین، اکنون و پس از بروز بحران باید در دستور کار قرار گیرد؟
ده‌ها سؤال مهم دیگر نیز می‌توان پرسید که هنوز پاسخ دقیقی به آنها داده نشده است. عبارت دقیقتر این است: سؤال‌های بسیار مهمی از منظر سیاست‌گذاری وجود دارند که دستگاه و دستگاه‌های مسئول مدیریت منابع آب هنوز به صورت رسمی به آنها پاسخ نگفته‌اند و بنابراین از منظر سیاست‌گذاری نمی‌توانیم مطمئن باشیم که اولاً آگاهی لازم درباره عوامل منجر به بحران در ساختار سازمانی مدیریت منابع آب پدیده آمده، و ثانیاً برنامه‌های اصلاحات بر مبنای شناخت دقیق این عوامل و میزان تأثیرگذاری آنها تدوین شدهاند. ثالثاً سازوکارهای اثرگذاری هر یک از عوامل و غفلت دستگاه‌ها سیاست‌گذاری و اجرا از آنها نیز به صورت رسمی اعلام نشده است. بنابراین کاملاً طبیعی است که جامعه مدنی، متخصصان و سیاست‌گذاران کشور اعتماد نداشته باشند که: اولاً سیاست‌ها، برنامه و اقدامات در دست اجرا، درست هستند و بر مبنای آسیب‌شناسی دقیق تدوین شدهاند؛ ثانیاً، مجریان مدیریت منابع آبی واقعاً خود و سازمانهای تحت امرشان را به اجرای اصلاحات متعهد ساخته‌اند.
بنابراین لازم است برای تعدیل بحران آب در گام اول، تاریخ سیاست‌گذاری و اجرا در مدیریت منابع آب به دقت، با شفافیت و صراحت، و در معرض دید و اطلاع متخصصان، جامعه و رسانه‌ها نقد و بررسی شود. بدون گذر به تاریخ سیاست‌گذاری و اجرا در عرصه مدیریت منابع آب، و بدون آنکه همه ذینفعان فرصت پیدا کنند در عرصه عمومی و در جریان یک گفت‌وگوی عمومی، تاریخ این بحران با آشکار سازند، هر نوع آسیب‌شناسی گذشته، نادقیق، غیررسمی و به دور از ضمانت اجرایی خواهد بود. این نکته را می‌توانم صریح‌تر نیز بیان کنم. تصمیم‌گیری‌های منجر به بروز بحران در اتاق‌های دربسته و بر اساس عقل بوروکراتیک یا آن‌چنان که برخی دیگر گفته‌اند در چارچوب هیدروکراسی گرفته شده است. اگر تصمیم‌های مذکور در نهایت غیرقابل اعتماد و منجر به بحران از کار درآمده‌اند، هیچ تضمینی وجود ندارد که هر اقدام اصلاحی دیگری که در اتاق‌های دربسته هیدروکراسی برنامه‌ریزی شود، منجر به تشدید بحران یا حداقل عدم بهبود آن نشود.
نکته مهم دیگر این است که وقتی سندی دال بر بازخوانی گذشته، پذیرفتن اشتباهات، بیان نقاط قوت، آشکار کردن سازوکارهای منجر به بروز بحران، و با پذیرش مسئولیت رسمی چنین سندی منتشر نمی‌گردد، اعتمادی به درستی آسیب‌شناسی صورت گرفته، راهکارهای پیشنهادشده و آنچه در حال اجراست شکل نمی‌گیرد؛ و این سؤال پیش می‌آید که آیا 20 سال بعد هیدروکراسی باز مدعی نمی‌شود «اشتباهاتی هم صورت گرفته است.»
اصرار بر پرداختن به تاریخ سیاست‌گذاری توسعه و مدیریت منابع آب از یک واقعیت جامعه‌شناختی نشأت می‌گیرد. امری به هنجار و شیوه عمل بدل می‌شود که برای آن تقاضای اجتماعی وجود داشته باشد. به این واقعیت ساده بنگریم که فیلتر کردن شبکه‌های اجتماعی دشوار است، زیرا تقاضای اجتماعی بسیار وسیعی برای آن وجود دارد، بنابراین فیلتر نکردن این شبکه‌ها به تدریج به یک رویه و هنجار بدل می‌شود. پرداختن به تاریخ سیاستی مدیریت منابع آب، موضوعی چالش‌برانگیز است که عرصه عمومی را وارد گفت‌وگوی فراگیر درباره آب ساخته و تقاضا برای اصلاحات را به یک مطالبه اجتماعی بدل می‌کند. هیدروکراسی و بوروکراسی توسعه، تا پیش از شکل‌گیری چنین تقاضایی، تن به شفافیت، گفت‌وگو بر سر موضوعات اساسی درباره آب، و متعهد شدن به تکرار نکردن خطاهای گذشته نخواهد داد.
گفت‌وگوی اجتماعی فزاینده‌ای که بر اثر پرداختن به بحران آب و تاریخ آن ایجاد شده، نمونه‌ای از ظرفیت‌های «تاریخ سیاستی» در جهت خلق نیروهایی برای شفافیت بیشتر و متعهد شدن به اصلاحات پایدار است. این گونه مباحثات، بخشی از بوروکراسی و تکنوکراسی آب را وادار ساخته تا به گفت‌وگوی صریح‌تر – اما نه هنوز به اندازه کافی صریح – درباره سیاست‌ها و اقدامات مدیریت منابع آب تن دهد. اینکه معاون محترم وزیر نیرو در همایش تبیین برنامه ششم و در پنل تخصصی آب می‌گویند «اگر شیوه‌های خود را اصلاح نکنیم؛ کشور به سمت نابودی پیش خواهد رفت. ... وظیفه وزارت نیرو سدسازی نیست بلکه حفاظت، صیانت و ایجاد تعادل بین مصارف و منابع آب مهم‌ترین وظیفه وزارت نیرو است.» و افزایش بهره‌وری، اصلاح ساختار اقتصادی آب، افزایش تاب‌آوری و تأمین پایدار آب همچنین حفاظت و صیانت از منابع آب، را رویکردهای تعریف شده برای بخش آب در برنامه ششم اعلام می‌کنند، تا اندازه‌ای نتیجه گفت‌وگوی اجتماعی فزاینده درباره آب است.
ضرورت نوشتن گزارش ملی آب
پرداختن به تاریخ سیاست‌گذاری و اجرا در حوزه مدیریت منابع آب، باید با انتشار یک گزارش رسمی دولتی تحت عنوان کلی «گزارش ملی آب» تکمیل شود. این گزارش می‌تواند اولین گام به سوی رسمیت بخشیدن به تاریخ سیاستی مدیریت منابع آب در ایران و همچنین افزایش بخت بی‌بازگشت کردن اصلاحات در مدیریت منابع آب باشد.
شاید گفته شود که پیش‌تر گزارش‌هایی جامع درباره وضعیت منابع آب کشور ارائه شده یا به صورت سالیانه گزارش‌هایی ارائه می‌شود. اما هیچ یک از گزارش‌هایی که تاکنون ارائه شده شأن و جایگاه گزارش ملی آب را نداشته‌اند. گزارش ملی آب چیزی بسیار فراتر از سندی درباره کمیت منابع آب، برنامه‌ریزی برای منابع آبی هر استان یا حوضه آبریز، یا شرح برنامه‌های پیشنهادشده برای مدیریت منابع آب است.
گزارش ملی آب باید بتواند حداقل به پرسش‌های زیر، پاسخ‌هایی صریح و روشن ارائه نماید.
1. معنای دقیق بحران آب در ایران چیست؟ توزیع جغرافیایی و شدت بحران در هر منطقه چگونه است؟
2. پیشران‌های بحران در چهار یا پنج دهه گذشته چه بوده‌اند؟ ماهیت اثر هر یک از انواع پیشران‌های اقلیمی، اقتصادی، سیاسی، فرهنگی، سیاست‌گذارانه و شناختی در پیدایش بحران چیست و اندازه تأثیر آن چقدر است؟
3. چه عواملی سبب شدهاند کنترل پیشران‌های بحران ناکارآمد یا غیرعملی شود؟
4. ممانعت از بحران تحت چه شرایطی امکان‌پذیر بوده است؟
5. بستر نهادی-حقوقی منجر به بروز بحران آب چیست؟
6. کدام نقائص در ساختار سازمانی مدیریت توسعه و مدیریت منابع آب سبب پیدایش و تشدید بحران شده است؟
7. چرا الزامات سیاست‌های کلی، اسناد بالادستی و مصوبات قانونی درباره بهره‌برداری پایدار از منابع آب عملی و اجرایی نشده‌اند؟
8. نسبت پیشران‌های بحران با سایر ویژگی‌های توسعه کشور در بخش‌های کشاورزی، صنعت و شهرنشینی چیست؟
9. پی‌آمدهای محیط‌زیستی، اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و امنیتی ناشی از تداوم وضع موجود، و سایر سناریوهای ممکن چیست؟
10. پی‌آمدهای بحران آب در ایران، با توجه به شیوع این بحران در سایر کشورهای منطقه، و تغییرات ناشی از آن در محیط امنیتی کشور، چیست؟
11. راهکارهای همه‌جانبه‌نگر کنترل بحران در کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت چیست؟
12. تضمین‌های لازم برای بی‌بازگشت کردن مسیر اصلاحات در مدیریت منابع آب چیست؟
پاسخ گفتن به این 12 سؤال حداقل‌های لازم برای مواجهه درست با بحران آب در ایران است. در ضمن، چنین گزارشی نمی‌تواند در چارچوب سازوکارهای پیشین دستگاه بوروکراتیک هیدروکراسی تنظیم شود. رویه هیدروکراسی، تصمیم‌گیری بدون مشارکت ذینفعان و بی‌توجهی به منتقدان بوده است. چنین رویکردی دیگر کارآمدی ندارد و اکنون که معاون وزیر نیرو از گام برداشتن کشور به سمت نابودی سخن می‌گوید، چنین گزارشی باید توسط متخصصان مستقل و در تعامل با نهادهای مسئول و از جمله وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی، سازمان حفاظت محیط زیست، و شورای عالی آب تهیه شود و در نهایت تحت عنوان گزارش مستقل متخصصان، با تأیید دستگاه‌های مسئول و رسمی به ملت ایران ارائه گردد.
دشوارترین کار در فرایند تدوین چنین گزارشی، مصون داشتن آن از تأثیرگذاری فشارهای سیاسی، منافع گروه‌ها و جناح‌ها، ملاحظات مدیران سابق، علائق شرکت‌ها و پیمانکاران، و در نتیجه طی کردن فرایندی است که در نهایت تضمین کند نتیجه نهایی، اعتماد متخصصان و جامعه مدنی را جلب می‌کند. چنین گزارشی بخشی از فرایند اجماع‌سازی ملی درباره ماهیت بحران، رویه‌های منجر به بروز آن و راهکارهای اجتناب از تعمیق بحران و تشدید پی‌آمدهای ناشی از آن است. تهیه چنین گزارشی فقط در شرایطی امکان‌پذیر است که عزم سیاسی مقامات عالی‌رتبه پشتوانه آن باشد و حداکثر گشودگی در برابر ارائه اطلاعات به مردم در قالب این گزارش رعایت شود.
شجاعت سیستمی برای مواجهه با مسأله‌ای بدخیم
اینکه نظام‌های اجتماعی و سیاسی به دلایل مختلف از جمله ضعف دانش، عدم تثبیت آرایش‌های نهادی کارآمد، بی‌توفیقی در مبارزه با فساد، یا اضطرارهای ناشی از فشارهای توسعه‌نیافتگی یا تهدیدهای بیرونی، اشتباهاتی داشته باشند، ناخوشایند اما واقعیت و پذیرفتنی است. آنچه پذیرفتنی نیست، عدم انجام اقدامات جدی برای مقابله با تعمیق بحران‌های ایجادشده پس از آگاهی یافتن بر بروز بحران است.
اکنون که مقامات رسمی از گام برداشتن به سوی نابودی سخن می‌گویند و عبارات متخصصانی را تأیید می‌کنند که مدت‌ها قبل از تعمیق بحران و حرکت تدریجی به سوی تهدید امنیت ملی بر اثر بحران آب سخن گفته‌اند، آزمون شیوه مواجهه کشور با بحران آب، سنجه میزان شجاعت سیستمی برای مواجهه با مسأله‌ای بدخیم است. بحران آب از آن جهت مسأله‌ای بدخیم (Wicked Problem) است که راهکار مواجهه با آن مشخص نیست و در فرایند تعاملات میان همه ذینفعانی که در پیدایش آن سهم داشتهاند آشکار می‌شود. این بحران راهکار واحدی ندارد و حتی تعریف مسأله بر اساس راهکاری که برای در نظر گرفته می‌شود تغییر می‌کند. چنین مسائلی بدون شکل گرفتن درکی مشترک میان همه کسانی که باید در حل مسأله سهمی ایفا کنند، رفع نخواهند شد. رفع کردن بحران آب شباهت زیادی به ساخت پروژه‌های عمرانی ندارد.
پروژه‌های عمرانی در محدوده‌های مشخص که معمولاً با فنس از محیط خود جدا می‌شوند، طراحی و ساخته می‌شوند. ساخت آنها بیشتر به منابع مالی و کار فیزیکی نیازمند است. اما رفع بحران آب، چیزی از جنس حکمرانی است که در سراسر گستره سرزمینی بسط یافته و با موضوعاتی از جنس تاریخ، قدرت، منافع، ادراکات و فرهنگ، رویه‌های تصمیم‌گیری، تفویض اختیار، اجماع‌سازی و پرداخت هزینه‌های اجتماعی و سیاسی درگیر است. ساخت پروژه‌های عمرانی ماهیت معرفتی نزدیک به علوم تجربی و مهندسی دارد، و حکمرانی آب به شدت در عرصه میان‌رشته‌ای علوم اجتماعی، علوم تخصصی آب و علوم مهندسی طرح و بحث می‌شود. بخشی از دشواری کار، علاوه بر مقابله با تأثیرات ساختارهای قدرت و منافع، نتیجه همین میان‌رشته‌ای بودن و ضرورت تغییر رویکردهای سیاست‌گذاران و مجریان است.
اما گزارش ملی آب، هر قدر نیز که تدوین آن دشوار و اجرای سیاست‌های مبتنی بر آن دشوارتر باشد، ضرورتی برای اخذ تصمیمات شجاعانه و ضروری برای بقای تمدنی ایران و حفظ اقتدار نظام جمهوری اسلامی ایران است. موفقیت در تدوین چنین گزارشی نشان میدهد که نظام تدبیر کشور به چه سطحی از توانمندی در آماده شدن برای تدوین سیاست‌های درست مبتنی بر فرایندی شفاف، مشارکتی و اجماع‌ساز در مسائل حیاتی دست یافته است. گزارش ملی آب، شاخصی از میزان بلوغ نظام تدبیر کشور است. متأسفانه زمان زیادی برای صبر کردن و رسیدن به بلوغ در اختیار نداریم. بحران آب، به اذعان مدیران ارشد، متخصصان علوم آب، جامعه‌شناسان، فعالان محیط زیست و آنها که شواهد میدانی را بررسی کرده یا هنرمندانه به تصویر کشیده‌اند، ما را به سوی نابودی تمدنی سوق میدهد.
محمد فاضلی -
* دکتری جامعه شناسی سیاسی معاون پژوهشی مرکز بررسی های استراتژیک ریاست جمهوری
* دکتری جامعه شناسی سیاسی معاون پژوهشی مرکز بررسی های استراتژیک ریاست جمهوری
منبع:زیست بوم
